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地方政府网络问政发展现状与思考

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哈贝马斯提出的“公共领域”与“地球村”概念的形成与互联网的迅猛发展密切相关。在国外广泛用于电子商务的互联网在中国却与政治捆绑紧密,所谓“橘生淮南为枳”,这亦算是一次成功的“中国化”案例。以2003年“孙志刚事件”为开端,2008年胡锦涛总书记做客强国论坛、温总理两会期间一直在网等代表的中国高级政府官员“触网”一系列标志性事件的发生,各级地方官员纷纷使用网络问计于民、问政于民、问需于民,开启了中国网络问政的先河。人民网从2006年开始创办《地方领导留言板》过去了6年时间。20111120,广东奥一网网络问政平台升级,定位为“民意畅通大平台”。人民网和奥一网通过网络问政传达出高层和地方探索执政新方式的信息,中央领导层和地方政府官员的纷纷“触网”是是时代发展对政府转型作出的必然要求。在这裹挟着泥沙滚滚而来的网络问政浪潮里,网络问政促进了政府执政能力的提高,推动政府向服务政府的转型,降低了政府行政成本,同时也存在“数字鸿沟”与“网络暴政”给网络问政带来的负面影响。
提到网络问政,大多数网友关注的是影响较大的全国性论坛,比如天涯社区、人民网强国论坛、新浪网BBS等,迄今为止的许多著名网络事件无不是因为出现在从这些影响力较大的全国性论坛中被人所知晓。在“周老虎”“天价烟”“躲猫猫”等网络事件在新浪、天涯、猫扑等全国性网站上沸沸扬扬的时候,事件发源地的地方网站大多数选择了跟风附和。学界对于地方网络论坛在网络问政上应当发挥怎样的作用也甚少有人关注,根据中国知网的粗略统计,2005年至今有关网络问政的文章大约150多篇,有关地方政府网络问政的文章屈指可数。地方网络论坛作为网络的一部分,网络事件的发源地,是探寻疏导民意的最佳路径,且具有管理成本低,解决问题快的特点,如何提高地方政府网络问政能力以利于推动整个中国网络问政,从而构建中国网络问政的未来愿景值得各界探讨。
 
一、地方网络问政的现状与绩效:广元案例
(一)营造网络问政的“向日葵模式”
向日葵模式是我国当前地方政府最常用的网络问政方式,即政府相关部门或网络新闻发言人在地方论坛上发布政府决策等信息,进行议程设置,组织舆论讨论,掌握话语的主动权。在这种模式当中,政府好比太阳,自上而下组织舆论讨论,提供舆论信息,地方论坛中的网民好比向日葵,对政府提供的舆论信息产生反馈,形成有效的互动机制。[1]与向日葵模式完全相反的是在集权制度下生成的灌输式,灌输式通过自上而下的指导、命令形成单向度的传播形式。灌输式的单向度传播与向日葵模式的互动机制相比,政府处于绝对的权威地位,不过由于缺乏良性互动容易形成伪舆情。向日葵模式的特点在于政府引导公众舆论,占据主动地位,而网民对于各类话题积极回应,形成了良好的网络舆论氛围。
四川省广元市地处川北,毗邻陕、甘两省。“数字鸿沟”的原因导致四川的网络问政在全国不算走在前列,广元实行网络问政是在2008年,时值“5·12特大地震发生之后,政府工作千头万绪,群众也急需与政府保持良好的沟通对话。广元市因此开通了网络社情民意直通车、建立书记、市(县)区长、部门网上信箱,开办“建言献策”论坛。随后在2010年两会期间“广元罗强”成为第一个在人民网地方领导留言板上实名公开亮相、亲自操作的官员账号。201012月开通“微广元”官方微博。政府几年来共搜集到全国各大论坛涉及广元市的8500余条网民诉求贴文,市内建言献策论坛的3810条意见和建议,一一得到官方ID回应,广元因此成为“24小时在线政府”。政府通过网络问政解决了市民打车难、汽车加气难、群众出行难、过街难等问题,整治了南河水污染、噪音扰民、城区菜价上涨等现象。这些举措为“向日葵”模式的施行既建构了言路通道,形成了强大的舆论场,同时也鼓励网民发出最真实的声音,使得论坛的人气提升。市民与政府形成良好的协作关系,积极投身于参政议政中去,为市政建设出谋划策。由于书记市长信箱的一封检举信,20104月市政府全面开展违法建房专项整治行动,因为建言献策论坛的一次讨论,20102月市区64座公厕陆续实现免费。[2]截止2011年底,市网管中心收集来自人民网、四川在线、广元新闻网等留言板留言网民投诉、求助、咨询5.5万件,回复率100%,办结率99.8%2008年以来,广元市连续保持非访“零进京”、集访“零到省”的记录。
(二)“触网”访民意,“施政”解民忧
资深媒体人、时事评论家曹景行参加2011年人民网全国网民留言办理工作研讨会时表示,通过网络问政不仅可以化解社会积累的情绪,而且可以更好地凝聚百姓对政府的信任。[3] 网络问政已渐成气候,但也有不少政府官员对此认识不足,认为网民素质普遍不高,通常只会发杂音,添乱。有的地方政府网站“市民论坛”板块中2000余条留言一直处于“待审”状态。经媒体报道后管理部门干脆一删了之。如此网络问政不过是把网络问政当成一个摆设罢了。网络被称为“第四媒体”,具有传统媒体不可比拟的强大功能,“人人都是麦克风,人人都是意见领袖”,只要不让老百姓说了白说,老百姓又何须多说?
人民网地方领导留言板成立以来,采取网民匿名留言后由地方领导或者政府机构传递回复至人民网,最后由网络管理员统一发布回复的形式运作,运行机制确保了整个过程的真实性、权威性。参与到其中的地市级领导60多位,因其巨大的影响力被评为2011年度中国互联网站品牌栏目。由人民网发起的“2011全国网民留言办理十大案例评选中,四川广元报送的《春耕用水,不再发愁》案例获得“2011全国网民留言办理优秀案例 [4]案例说的是20113月上旬,四川广元市剑阁县王河镇板桥村四组、六组部分群众通过人民网“地方领导留言板”反映该村提灌站因洪灾受损无力维修。经市委及时批示相关领导和部门处理后,于今年4月底,在四、六组新建扬程为30的提灌站各一处,并现场试机抽水成功,保证了两个组5月上旬农田灌溉,305亩水稻满栽满插。“民有所呼,我有所应”,保证网民生民本问题件件有回音,事事有着落。这几句话是广元市在2011年《地方领导留言板》研讨会上交流的工作态度。因为网络问政不光是“问政”还得有“执政”。
网民反映的多半是有着切身相关利益的事情,希望得到政府的重视和答复,如果政府一味敷衍,网民对于网络问政效果也将产生质疑,违背了网络问政是要解决老百姓的实际问题的初衷。只有做到了常态化、制度化、规范化,网络问政才有可能取得成功。广元市是将“网络问政”写入“红头文件”的地市之一,广元市委五届十二次全会把重视网络舆情也是坚持党的群众路线写进党委全委会决定里,下发了《关于领导干部坚持网络问政工作的通知》等文件,推动网络工作走群众路线。具体做法有,其一提高领导干部网络操作能力。对700余名县级领导干部进行了网络问政和计算机操作培训考试,并把网络问政工作纳入县区和部门目标考核。其二网络问政要认真办、及时办。《广元书记市长信箱管理规程》共五章二十九条,核心要求是确保“群众有事,我们认真给你办”,群众来信要求当天批转。其三能追踪事件办理质量,通过网络来信进行编号和设置密码,网络发信人可以全程查看信件办理流程,对信件办理质量监督。其四是结合传统媒体促进政府科学决策。对于网络处理事件形成数据、报告、总结等,常见的有《书记市长信箱数据分析报告》、《建言献策意见和建议办理情况通报》、《互联网舆情分析报告》,同时传统媒体广元日报和广元电视台开办了《书记市长信箱办理跟踪》栏目,为政府工作提供了决策参考,以便于以后改进工作。
 
二、地方政府网络问政:基于构建政府公信力的分析
对于地方网络问政的概念陕西省副省长姚引良在文章中这样界定,所谓地方政府网络问政就是在一定的框架和合约下, 地方政府通过行政授权、购买服务等合作手段与其它社会组织(包括企业、社会团体等) 一起为实现公共利益最优化而采取的协同行动。[5] 其主要目的是推动地方各级党政机关与人民群众的协作互动,需要政府进一步转变政府职能,建设服务性政府。服务性政府的建设就是要政府将部分权力交给民间机构或企事业单位行使,让政府管的越来越少,使政府由管控型政府向服务型政府转变。我国提出建设服务性政府过去了这么多年,社会各种矛盾,冲突没有得到消解反而问题多多,冲突不断。重要的原因就是政府与公众之间没有建立起信任关系。一方面政府职能转变延宕,迟迟不肯让渡属于自己的权力,既有对原本属于自身权力的恋恋不舍也包含着对于权力移交方的不信任。而民众一方公民意识不断得到复苏和成熟,具有高度自我维权的心理和参政议政的愿望。政府与民众两种力量的对抗,博弈催促服务性社会的及早极快实现。网络问政的出现无疑为突破这一瓶颈指明一条道路。对立双方通过网络有了宣泄沟通渠道,得以让紧张关系缓解,政府本该好好利用网络这个渠道,不过当前很多地方政府虽然意识到了信息技术革命带来的挑战,却不知道如何对网络舆情进行研判和引导,也就谈不上如何构建政府在互联网时代的公信力了。网络时代中地方政府到底如何“问政”,一直是各界高度关注的一个热点。
(一)利用地方网络论坛引导舆论
     奈斯比特在其《大趋势――改变我们生活的十个方面》中曾预言,计算机将“摧毁政治领域的金字塔”,从而使人们可以用平行联系的方法重新设计我们的组织结构 果如其言,全球化时代的到来对各国都带来了挑战和压力,推动着各国的行政改革和政府再造,而中国也不可幸免的归属此列。我国互联网发展迅速是有目共睹的,根据中国互联网络信息中心的统计,2012116,中国互联网络信息中心(CNNIC)发布了第29次中国互联网络发展状况统计报告。《报告》显示,截至201112月底,中国网民规模达到5.13亿,全年新增网民5580万;互联网普及率较上年底提升4个百分点,达到38.3%。中国手机网民规模达到3.56亿,同比增长17.5%[6]尽管2011年网民增速减缓,但是突破5亿大关的网民数量已经不可小觑。
在互联网高度发达的今天,地方政府应对网络公共危机成为工作中的常态,也是政府官员的一门必须课。清华大学新闻传播学院陈昌凤教授认为,地方政府只有深入网民关注的话题里去,才能找到一个事件成为公共事件的原因。[7]网络提供的信息可以帮助政府发现问题、解决问题、成为做出决策的有力参考。想要深入了解民情探询民生就必须像关注天气变化那样密切关注网上舆情,不要让“小气候”扩展成“大气候”。纵观网络事件传播的基本过程大致为:爆料-跟帖-发酵-媒体跟进-政府回应-追责。也许第一环节的爆料是在本地论坛只不过本地政府反应迟缓没有及时处理才引发了向全国性论坛的扩散、转移、放大,形成了信息传播的魔弹效应。所谓“流言止于智者”,亦可以说“流言止于知者”,由于有途径知道事情的来龙去脉,了解事情真相矛盾就无从发酵然后扩散。地方政府把好地方论坛爆料这一关显得尤其重要。
网络事件的发生具有爆发事件短,影响范围广,后果比较严重等特点。政府不熟悉其特点,掌握不了他的规律,还停留在老的思维和工作方式,工作必然陷入被动。人民网舆情监测室统计的200977件重大公共突发事件中,有23件在网络论坛上率先曝光。而曝光的网络论坛统统都是全国性的网络论坛,无一件是在地方网络论坛上曝光的。原本可以“在地”解决的事件为何要扩散开去?以“5·12”抗震救灾为例,广元的青川是地震极重灾区,地震发生的第一时间网络及时传播了灾情,对抗震救灾起到了不可估量的作用。而在救灾过程中网上对于地震捐款的去向用途有了各种猜想与质疑,对此广元市政府的做法是用号召群众通过书记市长信箱投诉揭发。灾后重建基本结束后,关于重建款项广元市没有一桩扩散到全国性论坛中去,这证明了如果地方政府善于利用地方网络,在“发酵”时期就及时处理,也就没有必要将事件推向全国网络,扩大影响来解决问题,既节约了行政成本,也加强了当地政府与民众的沟通对话。“信访不如上访,上访不如上网”。政府如果把互联网作为一种资源,始终保持在网络中有足够的话语权,能积极引导公众的言论才可能保证中心地位,对公众意见加以引导,从而构建政府的公信力。
(二)利用地方网络论坛实现官民沟通
近年来发生了不少网络大事件,最终矛头无不指向政府“迟作为”与“不作为”,政府在应对这些公共危机大部分处于被动状态。中国人民大学舆情研究所研究发现,周正龙事件是在发生后9天政府开始介入,躲猫猫事件7天,售票员倒票事件4天。客观地说,地方政府危机干预较之以往明显提速,但是干预的时机仍然滞后。地方政府的迟钝反应与根深蒂固的传统思想分不开。原因之一是长久以来政府自视甚高,“庙堂”与“江湖”间有道无法逾越的鸿沟,因此政府方面“不愿沟通”;其二是互联网时代的很多官员不会上网,对网络知识严重缺乏,所以才有了局长“直播开房”与短信群发要官的怪事出现。连基本的网络常识都缺乏至此,遑论用网络与公众沟通,造成了官方“不能沟通”的现状;其三是对信息公开讳莫如深,担心一旦公开会带来无尽麻烦,最可怕的是有可能影响到单位的考核和切身相关的利益而“不敢沟通”。对于这些沉疴痼疾西方早在20世纪70年代提出了医治的药方,林登的“无缝隙政府”就是在此背景下催生的,无缝隙政府理论的一个重要方面就是使现有政府转型为服务型政府,尤其是通过网络问政来实现政府的服务功能,由强势国家单独治理模式向国家与社会共同治理模式转变,让官与民直接对话,加强沟通。
地方网络论坛积聚的多是当地公民,具有很强的地域性,可以说地方网络论坛运用的好,是可以成为地方政府“义务智囊团”。浙江省委常委、组织部长蔡奇亦表示,“我们要善于从微博里面体察民意,倾听草根的声音。通过互动我们可以对照镜子寻找不足,从点滴火花中修正自己,这样才可以最大限度地消除误解,增进社会共识。”地方网络论坛具有全国性网络论坛所不具备的两大优点,一是网民对于当地情况有着比较深入的了解,也就很容易就某个问题达成共识,引发共鸣。对于出现的问题也容易给出可行的建议。以广元为例,政府建立了“建言献策”论坛,听取建言献策论坛的群众意见,为市民办了很多实事,解决了实际困难。二是来自地方网络论坛的信息较为真实,可靠。网络通常是真实与传言并存,不是每个人都有一双辨别真假的火眼金睛,但是相对于全国性论坛,由于网民的集中性与“在地性”使得地方论坛上的话题更容易得到“证伪”。地域文化的接近性让当地网民在利益立场上大致相同,对于事实越熟悉,交流就越有效,也就不会产生过大的意见差异。然而同样一件事倘若出现在全国性论坛上反响就大不一样,网民背景各异,利益立场复杂多样,则可能群情愤愤,事情也就变得扑朔迷离。对于论坛中的各种言论,政府方面都做到及时清除的回应,做到释疑解惑的工作,因为对于网络传言“我们没有正面的回声,谣言一定会淹没真相。”,[8]  
 
三、地方网络论坛“问政”的思考
我国对网络的基本方针是“积极发展,加强管理,趋利避害,为我所用”。网络问政发展到今天,网络已经成为政府不可或缺的一个平台,对于地方政府而言,也是提升地方竞争力,给地方政府形象加分的一个重要工具。网络问政绩效如何固然与互联网普及、经济发展水平等客观存在的原因相关,也和地方领导是否重视,地方网络论坛建设情况以及问政制度化程度相关。
(一)打造高水平的问政平台
新公共管理运动提出构建无缝隙政府的缘由在于传统政府中存在着政府职能重叠、灰色地带以及盲区等现象。公众通常因为某一部门的问题不满而扩散到对于整个政府的怀疑。如果每个政府部门都秉持整体型政府原则,实现各部门信息共享和信息流转,整合政府职能实现政府结构的调整,那么政府的服务功能将会大大加强。这一理想在互联网时代变得轻松起来,“电子政务”的出现可以说真正实现了机构间的“无缝隙”,通过网络上级领导可以轻松了解监督基层情况,下级政府机构积极性和责任感在上级督促下大大激发,各部门在网络中处于随时可以对话的状态。
我国1999年开始“政府网上工程”以来中国政府为此耗资上百亿元,据20091月工业和信息化部网站消息,目前,政府网站普及率不断提高,截止2008年,中央部委政府网站普及率达到了96.1%,省市政府网站普及率达到100%,地市级政府网站普及率达到了99.1%,可以说几年来成绩斐然。截至2011年底,31个省(区、市)共设立政务(行政)服务中心2912个(含各级各类开发区设立的服务中心),其中,省级中心10个,市(地)级368个,县(市)级2534个。30377个乡镇(街道)建立了便民服务中心。全国省级政务(行政)服务中心2011年共办理各类审批和服务事项2277万多件,按时办结率达到98%。各地把政务(行政)服务中心作为推进行政审批制度改革和实施政务公开的重要平台,政务服务的标准化、规范化、高效化随之进一步推进。[9]不过总结我国地市级政府网站的发展现状主要还存在以下几个问题,其一在网络建设与应用仍然存在着区域之间,个人应用之间的“数字鸿沟”现象。主要表现在沿海经济发达地区的网络建设依然领先,网民主要还是集中于年轻、受过教育的群体。二是在线服务水平偏低,成为制约地方网络发展的瓶颈,网络无法提供全程化流线式的“无纸化”办公,并且提供的办理项目也较少,办理效率明显不足。三是提供的公共服务项目不足,只有很少的网站提供了教育、医疗、交通等老百姓关心的查询内容。信息更新的及时性和实用性较差。其四是公共参与渠道不够,多数网站尽管提供了参与渠道但是反馈及时性极低。[10]总的来说,我国地方政府网站建设呈现出提供公共服务的能力与水平不够,需要进一步拓展网站的功能,提高网站的应用绩效,针对这些现状地方网络平台构建应坚持如下原则。
一要营造良好的网络舆论环境,整合资源办好门户网站,做好政策宣传、解释疑惑、新闻发布、政务公开工作。这是地方网络名片,承担着宣传地方优势和特色的重要作用,这也是政府一种“说”的渠道,通过正面的宣传来引领公共话题的设置,因此这个作用需要进一步加强;二要坚持“问政”监督工作,对于网民的诉求及时回应,公开办理流程,办理结果。对于办理质量也要给予质量跟踪。政务曝晒在阳光之下,透明的过程让网民“无话可说”;三要注重网民需求,突出重点。网络问政不是走过场,作秀。需要切实服务于大众,因此在栏目设计上一定要坚持服务大众的原则。四要慎重删帖。网络舆情不是“敌情”,“封、压、堵、捂、瞒”五字真言的结果是事态的进一步扩大化最后大爆发。对于一些敏感事件的回应,除了公开事实和积极面对,别无他法。
(二)提高地方政府领导问政能力
有人把“网络问政”称为当代领导干部的“微服私访”,在网络勃兴的当代,政府领导是否重视网络、是否懂得网络、是否善用网络成为衡量领导行政智慧和执政能力的重要指标。人民网《地方领导留言板》作为目前国内唯一覆盖全国的互联网官民互动平台,栏目自2006年开办以来,累计有48位书记省长、近700位县区市“一把手”通过栏目对网友留言做出公开回复,并已有17个省区市出台文件或规定,形成网友留言办理的固定工作机制。地方政府领导参与网络问政的热情与积极性由此可见一斑。
网络问政发展到今天,并非形势一片大好,地方政府领导参与网络问政往往存在以下几个误区:误区之一是以偏概全,认为网络问政就是政治生活的全部;误区之二认为网络问政就是调查研究的重要甚至是唯一途径;误区之三认为网络问政就是网络上的一问一答,宣传政策。[11] 有以上误区重要原因在于领导们对于网络认识不足。近几年网络问政作为一种新的参政方式风生水起,解决了不少实事,闹得动静不小。网民们对于网络问政报了过高期望,“信访不如上访,上访不如上网”一时成为新时代的解决途径。不过庞大的“网民”群体由于年龄特征、地域特征、职业特征等都具有特殊性,不能代表所有群众的利益诉求,具有相当的局限性,为此政府领导在网络问政时需具备政治家的气度与敏锐,善于观察多加思考。当下许多政府官员积极参与到网络问政大军之中,热心于通过BBS、博客、微博和讨论区等途径与民对话,甚至很多省市已经将网络问政作为一项指标来考核政绩。广元市即是一例,在20121月广元市向媒体通报该市网络问政情况,同时公开了2011年书记市长信箱各市级部门信件办理数量排行榜。其发布排行榜目的旨在提高政府部门的行政能力。这原本是一件好事,但是我们在向网络问政的积极意义一边倒的同时,不妨也注意其负面的影响。网络问政、微博问政无非提供了一个新的渠道。如果过分依赖于网络,缺乏实地调研,网络问政的利益触角也就延伸不到真正需要他的弱势群体中去。毕竟网民的“网意”还不能完全的代表民意,这需要领导们用智慧去甄别。还有一些官员喜欢用网络问政是标识自己与时俱进,将网络问政作为该部门工作的一个“面子工程”和“形象工程”,所以在“问政”的时候,应付成分居多,办实事的时候较少,走走过场,表表姿态故而成为“网络作秀”。20097月份,人民网发起的“网络问政”大型调查,在问到“您相信官员通过网络回复的问题能得到解决吗?”51%的网友选择“不知道”,“不相信”的网友占到了21%,相信的网友仅有15%。可见网络问政的效果需要进一步提升,领导干部的问政能力有待进一步加强。
 
 
注释  
[1]  周敏,王莹.从地方网络论坛舆情生成看网络问政的新模式(J),现代传播,201007
[2] 侯大伟 ,何宗渝.四川广元网络问政“零距离”沟通社会(EB/QL),新华网,2011-3-14
[3] 曹景行.网络问政可以更好的凝聚百姓对政府的信任(EB/QL),人民网,2011-8-18
[4] 田国垒.四川广元:“书记市长信箱”网络问政成常态(N),中国青年报, 2010-11-19
[5] 姚引良,刘波,汪应洛.地方政府网络治理与和谐社会构建的理论探讨(J).中国行政管理,200911,92.
[6] 中国互联网络信息中心.第29次中国互联网络发展状况统计报告[EB/QL]. http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html
[7]庞革平,解振华微博时代,如何借网“问”政(N),人民日报.2011-3-29
[8] 杨琴.全国人大代表、广元市委书记罗强畅谈网络问政EB/QL).人民网http://leaders.people.com.cn/GB/17325982.html
[9] 2011年全国政务公开与政务服务工作综述EB/QL).新华网,2012-3-1  
[10] 2009年中国政府地市级政府门户网站绩效评估报告(EB/QL).国脉电子政务网,http://www.echinagov.com/gov/special/special36/page2.html
[11] 黄明哲,王云燕.有效提升领导干部“网络问政”能力的思考[J],求实,201012),19