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从自发无序到协调规制:应急管理体系中的社会动员问题

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 编者按:2013年4月20日8时2分,四川省芦山县发生7.0级地震。此次地震,是继5?12汶川特大地震之后,发生在四川省境内破坏性最强、波及范围最广、损失最大、救援最难的一次地震。频发的灾难警示我们,需要继续完善相关的救灾体制机制,不断从灾难中学习、提高。本刊特别邀请专家围绕庐山地震应急救援相关问题陆续深入探讨,以期对应急管理的理论与实践有所裨益。

    
    [摘要]     应急管理社会力量的动员模式及参与效率已成为我国灾害管理制度建设重要内容。4?20芦山地震应对过程中的社会动员与政府应急管理体系协调问题,揭示当前社会动员模式存在“重动员、轻协调”现象,应急管理社会参与存在体制与机制性缺失,最后提出建立政府与社会力量应急合作网络所需的基本管理理念与制度框架。

    [关键词]     应急管理;社会力量;社会动员;协调;合作网络

    [中图分类号] C93                    [文献标识码] A

    随着我国经济社会的发展变迁,社会力量也在不断成长与壮大。在面临各类灾害危机事件考验时,社会力量能够不同程度地参与到灾害危机处置之中。在2008年5?12汶川地震救援中,全国各地的志愿者和社会组织在汶川大地震中奔赴现场,无所畏惧,积极救援,成为中国社会力量参与重大灾害救援的历史转折点。之后的青海玉树地震,到最近的2013年4?20芦山地震,在每次的应对过程中,社会力量成为中国应对重大灾害不可或缺的重要组成部分。

    在这些巨灾事件应对中,社会力量所拥有的各项资源与服务能够为有效的危机应对提供支撑,弥补传统以政府为单一主体的应急管理格局存在的局限。但是,此次芦山地震应急管理也暴露了以社会力量为主的新兴救援资源与传统主流的应急管理体系之间存在的问题。社会力量会因为灾害所催生的志愿主义而加入到灾害危机的应对中,但由于缺乏对被动员起来的社会力量进行有效制度建设,从而使得社会力量在灾区运作行为中存在缺乏规制、救灾效果不彰等问题。因此,建立一个新型全面的应急管理体系需要在原有应急管理体系基础之上,针对社会力量的应急参与进行新一轮制度建设与完善,从而整合各方力量进行科学有序救灾,实现原有应急管理体系与社会力量之间的有效衔接与协调。

    一、应急管理体系与社会动员协调问题检视 

    灾害危机的社会影响越大,社会力量的参与必要性与可能性越高,于是,对政府应急管理协调社会动员的要求也越高。结合此次芦山地震灾害应对过程,可以发现,在原有应急管理体系与社会动员之间的协调方面依然存在以下主要问题。

    (一)应急管理中的社会力量参与存在“重动员、轻协调”现象

    政府应急管理已将社会力量作为一项重要应急行为主体纳入到整体应急体系之中,在此次芦山地震中,全社会各个方面能够迅速动员并以多种方式加入到地震救援与恢复中,值得充分肯定。但自发的社会应急参与也给救灾工作带来诸多阻滞影响。从我国应急管理理念层面来看,广泛而迅速的社会动员可以被视为我国应急管理体系的重要特征,社会迅速动员被认为是积极应对灾害危机的重要维度。但是,及时迅速的灾害应对并不代表科学高效的灾害应对,单纯强调社会动员速度已不能满足新时期我国应急管理体系建设要求。针对被动员起来的社会力量进行协调与管理则是政府应急管理体系建设的重要内容,为了使灾害应对走向科学高效,政府对社会力量承担着重要协调责任。尤其在我国社会力量发展壮大的今天,社会动员所产生的人员、资源、技术等方面的强大力量则更需要政府履行管理责任,加强对社会力量参与应急管理的理念引导与行为规制。“重动员、轻协调”的应急管理理念的产生也说明我国应急管理体系中对政府、市场、社会三者之间的关系缺乏明晰认知,应急管理中的“无限政府”理念仍然支配着应急管理实践。显然,我国以政府为主导的应急管理体系成为应对各类灾害危机的核心力量,但“政府主导”不等于“政府包揽”,在政府责任不应或无法覆盖的领域中,在政府作用低效率的领域中,应该充分发挥社会各方面的力量,鼓励市场组织和社会组织发挥作用。[1]

    (二)关于社会力量应急参与的制度建设存在滞后性与临时性,缺乏长效制度建设

    此次芦山地震救援过程中,由于社会力量迅速动员,社会组织以及群众迅速前往灾区,各路救援力量向雅安地震灾区汇集,使得灾区救援的公路“生命线”出现大量拥堵现象,造成“伤员出不来,资源进不去”的现象。为了解决由社会力量无序参与而影响救灾效率的问题,政府临时出台了禁止社会车辆自行前往灾区的规定。实际上,灾害危机事件本身具有不确定性特征,它给政府管理带来巨大挑战,[2]政府部门需要在不确定性和时间压力下作出关键决策。但是,政府应急管理体系建设更加有效的原则是:为了消减灾害危机的风险及其社会影响,通过非灾变时期的制度建设来预测灾害危机可能造成的经济及社会影响,并据此进行资源配置与管理协调,以最大程度地将灾害应对纳入到及时、迅速、科学、高效的轨道之上。可见,灾前制度建设对于灾害应对至关重要,社会力量应急参与的制度建设需要在灾害发生之前,通过科学化、操作化的预案建设、管理以及更新,确立应急基本原则以解决灾害应对过程中的新问题、新需要。临时性、滞后性的管理政策规定固然可以部分地解决灾害危机应对困境,灾害危机被视为焦点事件(focusing event),成为灾后学习触点并引致相关制度变迁,[3]然而更需要思考的是如何将灾害应对中的问题与经验吸收到未来应急管理制度建设之中,通过灾害管理准备阶段建构关于社会动员与应急管理体系有效协调的制度,以达成灾害应急管理制度建设的长效性。

    (三)社会力量与政府应急管理体系间缺乏沟通与互动,导致应急合作困境

    此次芦山地震救援的社会动员过程迅速,而广泛迅速的社会动员导致人力、财力、物力、技术资源迅速向灾区集结,而灾区社会需求评估与信息传递困境则为政府应急管理体系科学配置资源带来巨大压力。针对社会动员所带来的资源协调困境,社会组织自身通过搭建协作网络可以部分解决资源协调问题,而如何进一步加强社会组织网络与政府应急管理体系的沟通协调,甚至形成联合行动仍是新一代应急管理体系设计所不可忽视的问题。从应急管理中的社会力量构成角度来看,政府不仅需要吸纳以社会组织为主体的常规社会力量,还需要吸纳以群众自组织与个人为代表的突生型社会力量。这两股社会力量在灾害应急管理中影响巨大。但我国社会组织自身发展尚不完全,群众个体参与的组织性比较差。如缺乏相关协调规制措施,极易造成灾区救援与恢复秩序的混乱无序。当前,我国政府应急管理系统与社会力量之间的有效合作机制尚未定型,正式应急体系与非正式应急力量之间的沟通与互动渠道十分有限,协调与联合行动依然存在较多困境。此外,对于不同层次的社会力量与不同层级政府应急体系之间的协调模式依然存在体制建设缺失。概而言之,沟通协调机制与体制建设可以消减灾变事件引致的政府应急管理体系与社会力量之间的应急合作困境。

    (四)社会动员水平与灾害响应级别缺乏科学统筹

    灾害危机事件后的志愿主义兴起,社会力量被迅速动员。此次芦山地震应对中,由于5?12汶川地震给社会造成的灾害记忆,强化了社会动员程度和速度,而社会动员水平是否与灾害应对实际需要相匹配仍是值得思考的问题。此次灾害应对体现了我国应急管理制度的社会动员能力优势,而一旦出现过度应急反应可能给灾害救援带来负面影响,不考虑灾区客观需要水平的过度资源投入也会给灾区社会长期健康发展带来不利影响。在我国“一案三制”为主轴的应急管理体系建设过程中,分级、分类应急原则已经贯彻到整体制度之中,其目的就是要通过正确认识灾害危机,以便科学有序的展开应急处置。非理性思维支配之下的社会动员显然与科学有序的抗震救灾理念相悖,它违背了应急管理分类分级有序处置的基本原则,很容易造成过度反应与资源浪费现象。从根本而言,灾害社会动员水平高低在于社会对于灾害认知与应对方式是否能够回归理性,并摆脱运动式的灾害社会动员方式。灾害危机事件中的社会理性培育通常需要一个长期过程,并应当被视为政府应急管理能力提升的重要方面,对灾害中的社会理性培育也应当成为考察政府应急管理宣传教育职能履行情况的重要指标。

    二、完善我国灾害社会动员协调的基本对策

    (一)牢固树立灾害社会动员协调规制理念

     2003年“非典”蔓延事件以来,我国应急管理制度建设实现了质的突破,并在此后的历次灾害危机事件处置中发挥关键作用。历经十余年的应急管理制度建设已经在政府部门内部搭建起了一套符合我国基本国情的制度框架,但是对于吸纳与协调政府正式应急管理制度之外的社会力量仍然需要进一步加强。灾害社会动员不仅仅需要快速动员,更需要树立科学管理理念。随着我国经济社会的不断发展,社会力量可以作为应急管理治理体系的基本组成部分。应当摒除应急管理事务由政府包揽一切的理念,充分认识到政府在应急管理中的作用有限性和边界性。相对于灾害危机过程中的各类不确定性和多样化社会需要,政府存在资源与能力极限,应当充分引导社会发挥作用。在应急管理中也应当注意到市场与社会机制起主导作用的领域,政府应当主动退出并为社会创造良性运作环境,政府通过协调规制的治理方式来规范社会力量参与应急管理。针对社会动员中“重动员,轻协调”的现象,政府需要通过制定行动规则以规范社会力量参与行为,协调社会力量与政府应急管理体系的互动,通过科学协调社会动员过程,建立政府与社会共同合作、良性、协调的应急管理模式。

    (二)强化日常应急管理社会参与制度建设与能力培育

    尽快搭建起政府与社会力量的应急合作网络平台,有利于政府与社会力量之间的应急信息、经验、资源、项目的共享。通过灾前的有效准备与功能调试,消除应急资源重复投入与浪费,提升应急管理整体效益。从美国应急管理制度建设经验来看,美国国家应灾志愿组织行动联盟(The national volunteer organization active in disaster,NVOAD),NVOAD由34个全国性的组织以及52个地方应灾志愿组织以及相关国际应灾志愿组织构成。通过提高多样化的灾害恢复服务,包括了应急资源分配、儿童照顾、避难服务、医疗服务、灾区清理、应急沟通、压力与情绪服务、灾情评估、房屋修复、减灾设施、伤员转移等。[4]NVOAD的沟通(Communication)、协调(Coordination)、协力(Collaboration)以及合作(Cooperation)的4C理念也深刻影响了政府与社会组织应灾协作网络的建设。美国联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)与NVOAD于1997年签署了正式备忘录,2010年双方签署新备忘录深化并拓展了NVOAD与FEMA的沟通与协调,并将其作为国家应急反应协调中心的重要主体,进入国家应变计划(National Response Plan),从而形成了政府与社会在灾害应对领域的共治格局。当前,我国政府与社会力量的应急合作网络平台建设应当首先进行区域试点,在灾区建立政府与社会力量合作网络,在总结网络运作经验基础上逐步向更高层级政府推广,最后形成全国性的政府与社会力量应急合作网络平台。政府作为应急合作网络的主导者还需要强化灾前社会组织应急能力培育。为社会组织的应急管理技能发展提供灾害经验分享、应急知识与技能培训,按照“普遍倡导、重点扶持和专业发展”相结合的原则,[5]重点扶持发展具有专业应急管理功能的社会组织,提升社会组织的应急管理服务品质。

    (三)建构政府与社会应急合作网络运作机制

    政府与社会力量应急网络的主要合作机制建设应该包括以下几个方面:其一,认同机制。政府与社会力量应急网络之间以及各社会组织之间存在不同的组织定位及组织文化差异,但在应急管理合作中二者的基本目标和价值理念应当是高度一致的。这时,双方都应当尊重各自的特点,求同存异,在更高的目标和价值观统领下,密切合作,通力救援,为最大限度地减少生命财产损失而努力。其二,知识共享机制。社会力量网络内部以及与政府应急管理部门之间应当进行灾害危机应对经验、措施、培训以及相关研究的知识共享,以提高相互配合的契合度及应急效率。其三,沟通协调机制。构建以信息流为基础的沟通协调机制,推动政府应急管理信息系统建设,提高政府应急管理的风险分析、灾情评估的能力,使信息公开、正确、顺畅、快捷的流动,同时也能发挥社会力量网络信息收集与传递能力,使双方的沟通与行动协调能有效推展。其四,资源-功能整合机制。依据社会力量应急网络的资源与功能特征,并结合政府应急管理体系的功能架构,将各类社会力量适当配置在风险管理、危机管理以及恢复管理阶段的各项管理目标中,同时也要协助社会力量了解政府应急管理体系的运作方式。其五,联合行动机制。双方可以通过联合行动来推行一系列风险管理项目规划、基础设施兴建、群体应灾能力培育、灾害一线救援、善后恢复等应急管理事务。

    (四)培育社会理性以统筹协调政府与社会灾害响应程度

    在正式应灾体系之下,正式应灾政策与程序被充分强调,而对于作为软实力的文化要素常常缺乏正式制度建构,从而使得灾害文化对于灾害管理的积极意义被忽略,而文化作为一项重要社会资本,是整体社会应对灾害能力的重要力量,它弥补了正式应灾体系之不足,自下而上地提升了社会个体、群体、组织以及整体社会的防灾、减灾、应灾、恢复层面所需要的意识、技术、知识、经验等。媒介对于形塑大众灾害意识十分重要。一方面,媒体向大众传播了灾害信息,使民众对现实状况有了基本了解,保障了民众的知情权。另一方面,媒介传播系统在灾害危机的叙事报道中,在保障公民知情权的同时,还需要坚持灾害报到的全面真实性、及时性、价值中立性、社会责任性、专业性原则,做到全面真实的反应灾变事情,滚动及时的报到灾情变化,保持客观中立的立场,坚持媒体社会责任底线,扭转大众对于灾变条件的认知偏差,推进大众灾害认知水平与行为方式转变。在此基础上,进一步建立政府应急管理体系与社会动员程度的协调机制,依据灾害影响程度,按照分级分类的原则,有序启动不同灾害危机级别下的社会动员模式,区分和协调政府与社会的应急责任,建立政府与社会力量在应急资金、物资、人员、技术等资源协调供给模式,实现灾害社会动员模式朝着科学理性的方向发展。(薛澜 陶鹏)

    参考文献

    [1]薛澜,刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报,2013(1).

    [2] J. P. William. Emergency Management: A Challenge for Public Administration[J]. Public Administration Review, vol. 45, Special Issue, 1985, pp. 3-7.

    [3] T. A. Birkland. Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting[J]. Journal of Public Policy, 1998(1):53-74.

    [4]G. Haddow, J. Bullock, D. Coppola. Introduction to Emergency Management[M]. Oxford: Elsevier Science, 2008, pp.169-170.

    [5]王光星,许尧,刘亚丽.社会力量在应急管理中的作用与完善[J].中国行政管理,2010(7).